El Centro Interdisciplinario de Estudios de la Facultad de Ciencias Económicas (CIEFCE), elaboró un informe sobre el déficit fiscal en la Provincia en base a datos del Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas de Entre Ríos, la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.
Déficit fiscal y ciclo económico
El análisis de las cuentas públicas de un país o región en el corto plazo no puede abstraerse del momento del ciclo económico por el que atraviesa el espacio examinado. Una economía en crecimiento permitirá aumentar los recursos fiscales y sostener un gasto estatal creciente, mientras que la recesión tenderá a erosionar la generación de recursos corrientes e incrementar el déficit fiscal. Por ello, naturalmente, es en este último caso, en la fase recesiva del ciclo, donde se manifiestan los mayores dilemas de las políticas públicas. Habitualmente la caída en el nivel de actividad provoca, por el lado de los ingresos estatales, una merma relativa en la recaudación tributaria, en particular de los impuestos asociados a las transacciones (IVA, impuestos internos, Ingresos Brutos) o a la renta (impuesto a las ganancias).
Tomando los procesos recesivos en la economía Argentina desde 1950 a la fecha, se aprecia que en todos los períodos de caída del PBI, la recaudación en términos constantes sufrió un retroceso o estancamiento, con excepción del año 1985, de implementación del “Plan Austral”, que implicó un ajuste impositivo y cierta estabilidad en sus inicios (1).
De hecho, los datos expresan que tiende a ser mayor la reducción en los recursos fiscales reales que la merma del nivel de actividad. Por el contrario, cuando la economía se expande, los ingresos reales del estado tienden a crecer. Esto significa que, si bien la política tributaria puede incidir en la forma que responde la recaudación real frente a un marco económico recesivo, en términos generales la caída del PBI tenderá a reducir los ingresos del Estado. En rigor, en términos más precisos, existe una amplia gama de estudios sobre recaudación y ciclo económico, cuyo tratamiento excede este artículo de coyuntura.
En el Cuadro N° 1 a continuación se pone de manifiesto esta relación entre recesión y recaudación:
Gráfico N° 1: caída en la actividad económica y recaudación en términos constantes, Argentina, 1952/2016.
Fuente: elaboración propia en base a datos de Orlando Ferreres (2004), INDEC, AFIP. Años 2007-2015: recaudación real ajustada por el índice de precios al consumidor promedio de jurisdicciones seleccionadas que publican el IPC.
(1) Mediante el Plan Austral se incrementaron las alícuotas de algunos impuestos, se mejoró el control de la evasión y se evitó el rezago fiscal (diferencia entre devengamiento y cobro).
A su vez, por el lado del gasto, en los momentos recesivos de la economía, el Estado se encuentra en la necesidad de sostener las nóminas salariales y el pago de insumos indispensables de funcionamiento, lo que vuelve las erogaciones estatales tendencialmente más rígidas que los ingresos tributarios. A ello se agrega, además, la exigencia del sector público de mantener cierto nivel de inversión estatal para evitar el deterioro del stock de capital. En consecuencia, resulta esperable que en un marco económico recesivo aumente el déficit público.
Tal situación es especialmente significativa para los gobiernos provinciales, cuyo componente salarial es muy alto en la estructura de gastos, derivado del hecho que las jurisdicciones subnacionales deben prestar servicios intensivos en trabajo (administración pública, salud, educación y seguridad). En promedio el gasto en personal explica el 54% de las erogaciones corrientes de las provincias argentinas (2015).
En Entre Ríos, el porcentaje es levemente inferior en ese año (52%) (DNCFP-MECON).
La recesión del año 2016 y la política laboral del Gobierno entrerriano
Como se aprecia en el gráfico N° 1, el año 2016 concluyó con una caída del 2,3% del PBI en términos constantes (INDEC), mientras que la recaudación fiscal mermó un 5% (siempre en valores constantes). Ello supone correlativamente una disminución real (poder adquisitivo) en la coparticipación, fuente principal de recursos en la mayoría de las provincias argentinas. En el caso de Entre Ríos la coparticipación representa alrededor del 70% de los recursos tributarios. Se trata de una variable no controlable para las jurisdicciones subnacionales en el corto plazo.
Frente a la merma en los ingresos reales, y siendo el gasto en empleo público el de mayor peso, cualquier gobierno provincial que pretenda sostener además un cierto nivel de inversión pública puede adoptar al menos dos caminos: Opción 1: asumir una política de ajuste, con reducción del personal transitorio y/o contención de los aumentos salariales; u, Opción 2: sostener el nivel de empleo estatal y la política salarial, en cuyo caso deberá buscar instrumentos de financiamiento.
En el caso del Gobierno de Entre Ríos durante 2016 claramente optó por la Opción 2, evitar el ajuste y sostener el empleo público y los niveles de salarios. El Gobierno no redujo la nómina de personal, de hecho la misma observó cierto porcentaje de crecimiento interanual (1,1%) según datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. En cuanto a la política salarial, en el gráfico N° 2 se aprecia la evolución interanual de tres variables: el total de la remuneración del sector público provincial (masa salarial), el sueldo medio por ocupado y los recursos impositivos.
Claramente se observa que tanto la masa salarial total como los salarios medios crecen por encima de la recaudación impositiva. En promedio, para 2016 la masa salarial del sector público entrerriano creció un 30% más que la recaudación, mientras que el salario medio aumentó un 22,8% por encima de la recaudación fiscal. Esto significa que el gasto se sostuvo a pesar de la merma de ingresos.
Gráfico N° 2: evolución interanual de la masa salarial, el salario medio y los ingresos tributarios totales
Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas de Entre Ríos
Cabe mencionar que los ingresos fiscales de recaudación provincial crecieron más que la coparticipación federal, producto de una política tributaria efectiva a nivel provincial. Sin embargo, el peso de la recaudación local sobre el total es aun relativamente bajo, como ya se mencionó (aproximadamente el 30%).
La política salarial de Entre Ríos en el marco del resto de las provincias
Si se compara la situación de Entre Ríos con el resto de las provincias de la Región Centro, que incluye además Santa Fe y Córdoba, se aprecia el tenor de la política provincial. Entre Ríos incrementó el gasto en personal nominal un 41% en 2016 respecto de 2015, mientras que Córdoba lo hizo un 32,9% y Santa Fe un 37,6%. Si Entre Ríos hubiera seguido la política laboral de Córdoba, tendría un ahorro de más de 2 mil millones de pesos. En la misma línea, si se considera la totalidad de los gobiernos subnacionales, conforme los datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, se aprecia que Entre Ríos ocupa el sexto lugar de las 24 jurisdicciones en cuanto al incremento en la masa salarial. El crecimiento del gasto salarial en Entre Ríos en 2016 respecto de 2015 es un 12,5% superior al promedio (datos acumulados al tercer trimestre de cada año). Ello da cuenta nuevamente de la política expansiva del Estado entrerriano.
Resultado fiscal y financiamiento
Sin embargo, la política de mantenimiento del empleo y de los niveles salariales, junto con otros gastos corrientes e inversión pública, no es inocua. Para sostener el nivel de erogaciones, particularmente de personal, en un contexto de ingresos reales decrecientes, es necesario buscar financiamiento. El financiamiento puede provenir básicamente de aumentos de impuestos, opción que no resulta sencilla en un marco económico recesivo, o de la obtención de crédito (endeudamiento). El Gobierno provincial enfrentó este problema procurando evitar fuertes aumentos de impuestos, por lo cual debió recurrir a la emisión de deuda. Según datos de la Contaduría General de la Provincia recogidos en un reciente informe del Consejo Empresario de Entre Ríos (Ejecución Presupuestaria 2017), el stock de deuda total creció un 43% entre el cierre del ejercicio 2015 y el cierre de 2016, sumando algo más de $25 mil millones, que representa el 53% de los ingresos públicos. El endeudamiento implica la necesidad de disponer mayores recursos en el futuro para el pago de servicios de la deuda. El peso de los intereses de la deuda y la devolución del capital –incluyendo deuda flotante– sobre los ingresos corrientes pasó del 15,4% en 2014, al 17,4% en 2015 y al 20% en 2016 (Sector Público no Financiero – Contaduría General – Anexo I, Artículo 7o Decreto No 1731/2004).
En la medida que la dinámica siga siendo creciente, la deuda puede ser un problema de cara al futuro.
Ahora bien, en principio, el endeudamiento público en momentos recesivos del ciclo económico no debería ser un problema. En la medida que se retome la senda del crecimiento económico, los mayores ingresos obtenidos permitirán cumplir los compromisos previos. Las perspectivas de crecimiento constituyen, entonces, la clave para evaluar la sustentabilidad fiscal. Sin embargo, se trata de un riesgo no poco importante. La política de expansión económica no depende del Estado provincial y sólo en parte es resorte del Gobierno nacional. Por lo tanto, si el crecimiento no se reanuda, el ajuste fiscal se vuelve inevitable a nivel provincial. En este caso, la política de endeudamiento agravará la situación, llevando a un ajuste aún mayor: al estar ya en un nivel de deuda elevado, las tasas que podrá obtener en nuevos préstamos son mayores y ello impactará en el resultado financiero en un círculo vicioso que sólo se rompe con la expansión económica.
Conclusión: deuda pública o ajuste fiscal, ese es el dilema
La conclusión fundamental que puede extraerse de la actualidad es la recurrente problemática del escaso margen de maniobra de los gobiernos provinciales para manejar su política fiscal, en especial de las jurisdicciones de menores ingresos relativos. Ello sin considerar temas específicos de cada provincia, como es el déficit de la Caja de Jubilaciones en Entre Ríos.
En ese marco, el principal factor para mejorar la solvencia fiscal de una jurisdicción, sin incurrir en programas de ajuste, es el crecimiento económico. Pero las provincias no administran las políticas macroeconómicas del país (fiscal, monetaria y cambiaria), ni el resto de las medidas relacionadas con una estrategia nacional de crecimiento (comercio exterior, inversión, ingresos, etc.).
En consecuencia, salvo que exista ahorro acumulado, las únicas opciones que tiene un Gobierno provincial frente a un marco económico recesivo es endeudarse o ajustar. Ambas tienen costo. El Gobierno entrerriano, igual que otras jurisdicciones, optó por el endeudamiento y evitó el ajuste. Esta política podrá ser virtuosa si la Argentina retoma la senda del crecimiento, o podrá ser gravosa, si continúa la recesión y la situación se complica aún más. En los últimos 25 años Argentina tuvo dos largas recesiones que llevaron a sendas crisis fiscales en las provincias (1988-1990 y 1999-2002), por lo cual un período de estancamiento prolongado no sería nuevo.
Finalmente, si bien no fue parte del presente trabajo, cabe mencionar, para evitar simplificaciones reduccionistas, que la explicación del nivel de gasto público, su inflexibilidad o el número de empleados públicos de una provincia, debe analizarse siempre en el contexto de la dinámica estructural de la jurisdicción, en términos del proceso de acumulación de capital y los rasgos de la matriz productiva, así como su consecuente capacidad de absorber el crecimiento de la población económicamente activa.
Fuentes
Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas de Entre Ríos
Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias
Consejo Empresario de Entre Ríos}
